ОЦЕНА ПРЕДЛОГА ЗАКОНА О ИЗМЕНАМА И ДОПУНАМА ЗАКОНА О БУЏЕТУ ЗА 2019. ГОДИНУ - ФИСКАЛНИ САВЕТ

Ребаланс буџета укључује расходе који настају као последица нових одлука и политика Владе у 2019. години. У претходном делу било је речи о динамици извршавања расхода буџета током 2019. године и њиховом одступању од првобитно планираних. Као што је речено, већи расходи од планираних на једним позицијама (казне и дечија заштита) покривени су подбацивањем расхода на другим буџетским трошковима (трансфери и капитални издаци), па су тенденције у буџету показивале да би се укупни расходи извршили на нивоу који је близак планираном. Ипак, ребалансом се планира увећање укупних расхода за око 50 млрд динара, што значи да нови буџетски план укључује нове Владине мере и политике. У овом делу управо приказујемо и оцењујемо расходе који настају као последица промена које нису биле предвиђене нити планиране приликом усвајања буџета за ову годину. То су нови трошкови буџета због којих је фискални резултат лошији у односу на онај који би био остварен да до промена није дошло. Најважнијих промена има укупно шест и поређани су у Табели 2. према утицају на буџет и вероватноћи да ће се заиста ефектуирати.

Новчана помоћ пензионерима од 5.000 динара, осим тога што представља непланирани расход (од 9 млрд динара), није добра мера социјалне политике. Постала је пракса да се добри буџетски резултати у последњих неколико година (низак дефицит у 2016. и суфицити у 2017. и 2018. години) користе да се пензионерима из буџета исплате ванредна и додатна средства. Тако је 2016. и 2017. ad hoc крајем године исплаћена једнократна новчана помоћ у износу од 5.000 динара по пензионеру, а 2018. године не само да је исплаћивана таква новчана накнада од 3.000 динара, већ је пензијски систем и структурно уздрман – увођењем законске могућности да се пензионерима дискреционо исплаћују новчани додаци. Србија није једина земља региона у којој се пензионерима, поред редовне пензије, исплаћују додатна буџетска средства и различите владе управо популацију пензионера препознају као социјалну групу која има приоритет при исплати ванредне помоћи. Ипак, као што смо у неколико наврата писали, исплате пензионерима не треба мешати са социјалном политиком. Одговорна социјална политика подразумева да се ограничена буџетска средства одобравају само материјално угроженим грађанима а немогуће је социјални положај утврдити на основу статуса грађана, што се управо чини додељивањем ванредних средстава пензионерима. Навешћемо само два примера која поткрепљују претходну тврдњу. Прво, пензионери могу да имају релативно велика примања од пензије или да располажу вредном имовином и, друго, у Србији има старих лица која не примају никакву пензијску надокнаду (њихов број се процењује на око 100.000) и она не добијају новчану помоћ од 5.000 динара.

Субвенције у 2019. пробијају план услед одлуке да се буџетским средствима обештете дужници са кредитима индексираним у швајцарским францима. У априлу 2019. Народна скупштина је усвојила закон којим је опредељена поменута помоћ и сада се овај расход формално приказује у ребалансу буџета. Фискални савет је приликом предлагања и усвајања закона упозорио на то да одлука суда, која је претходила државним мерама, не подразумева укључивање јавних средстава и да се садашњом интервенцијом стварају нови фискални ризици (будући буџетски трошкови за сличне намене), али је Скупштина усвојила Владин предлог. Тиме је буџету наметнут прилично велики трошак, од око 9 млрд динара. Не треба изгубити из вида да ће поред овог директног трошка буџет у наредним годинама остати ускраћен за још око 2 млрд динара услед ненаплаћеног пореза на добит (банке су, наиме, добиле порески кредит за решавање индексираних кредита).

Предвиђа се додатно увећање (за 10 млрд динара) ионако превисоких капиталних расхода за опремање војске и полиције. У 2019. годину се већ ушло са веома високим инвестиционим улагањима у сектор безбедности (одбрана и полиција), на шта је Фискални савет благовремено указивао. Буџетом су, подсећамо, укупна издвајања за ове сврхе предвиђена на нивоу од 46 млрд динара (0,9% БДП-а), што је било чак три пута веће од просека ових улагања у земљама Централне и Источне Европе (која износе око 0,3% БДП-а), а сада се, додатним средствима, овај проценат увећава до чак 1,1% БДПа. Ради се о улагањима која, иако се формално књиже на капиталним расходима и улазе у укупну јавну инвестициону потрошњу, не унапређују квалитет инфраструктуре (као што је то случај са улагањима у путеве, пруге, водоводе, канализације) и која имају занемарљиво низак утицај на привредни раст. Било је очекивано да након осетнијег раста у претходне две године ови расходи почну да опадају – и тиме отворе буџетски простор за друга важна капитална улагања (заштита животне средине, здравство, образовање). Међутим, ребаланс буџета доноси додатну куповину опреме за полицију у војску и не наговештава очекивани преокрет. Зато се ишчекује буџет за 2020. који би требало да покаже да ли су приоритети Владе мењају или не.

Ребаланс предвиђа и пораст инвестиција у путну инфраструктуру, али у овом делу није извесно да ће се планирани расходи и остварити. У области путне инфраструктуре велика промена јесте повећање расхода за изградњу аутопута ПојатеПрељина (Моравски коридор), за око 13 млрд динара (са првобитне 2 млрд на 15 млрд динара). Ово јесте права инфраструктурна инвестиција, али је упитно да ли ће радови бити извршени у ребалансом предвиђеној вредности у 2019. години. Радови на поменутом путном правцу још нису започети (од првобитно буџетиране 2 млрд динара у првих шест месеци потрошено је непуних 150 млн динара), па је тешко очекивати да ће се до краја године (за само три месеца) потрошити седам пута већа средства, тим пре што се ближи крај грађевинске сезоне.

Пораст издатака за камате изнад иницијалног буџета последица је замене скупљих обавеза повољнијим кредитима. У 2019. су превремено отплаћене неке скупље позајмице (главница и камате) из претходног периода. Последично, дошло је до непланираног повећања расхода за камате у 2019. години. То повећање је привремено пошто су обавезе државе сада рефинансиране по повољнијим условима и у будућности очекујемо сразмерно умањење камата. Појединачно највећа трансакција била је превремена отплата евробвезница које су имале рок доспећа у 2020. (према процени Министарства финансија то је повећало трошкове камата у 2019. за готово 5 млрд динара), а у неколико наврата извршен је и превремени откуп обвезница које су продаване на домаћем финансијском тржишту. Подсећамо да смо приликом оцене Закона о буџету за 2019. указали на то да су расходи за камате били планирани у нешто већем износу (за најмање 5 млрд динара) него што је било неопходно за сервисирање доспелих дугова државе у овој години. Та средства су поменутим трансакцијама искоришћена за превремене отплате, а по свој прилици биће потребно још пара - ребалансом се оквир за камате повећава за додатних 7 млрд динара, што указује на то да ће операције превременог плаћања дугова у 2019. бити веома интензивне. Када буду позната извршења расхода за 2019. годину и када се буде правио буџет за следећу годину о новонасталим променама у управљању јавним дугом моћи ћемо да кажемо нешто више. О политици рефинансирања скупљих обавеза државе по повољнијим условима говорило се већ неколико година и то може бити добра мера, јер, када се подвуче црта и израчунају укупна оптерећења, плаћају се мање обавезе. Имајући, ипак, у виду да се за спровођење ове политике тренутно троше велика буџетска средства (око 100 млн евра у 2019), која су се, уз то, могла искористити и за друге намене (инвестиције, на пример), сматрамо да би Министарство финансија требало да приложи детаљније образложење ових операција – тј. који кредити су превремено отплаћени, колики су укупни трошкови за буџет, какви су планови за будућност и, коначно, процењене уштеде које се могу очекивати по основу нижих каматних стопа у будућности.

Нека задуживања државе на домаћем финансијском тржишту нису конзистентна с политиком отплате скупљих кредита. Описана превремена отплата дуга има за циљ да се сада поднесе трошак како би се у будућности платило мање. Насупрот томе, у 2019. примећујемо и супротно – да се неки трошкови одлажу за будућност, па и по цену да тада буду израженији. Наиме, приликом задуживања на домаћем тржишту користе се раније уговорени (скупљи) услови задуживања уместо да се искористи (нижа) текућа каматна стопа. Као пример наводимо седмогодишњу динарску обвезницу која је првобитно емитована у јануару ове године, с каматном стопом од 4,5%. Будући да је у првој емисији продато свега око 12% укупно планираних обвезница, држава се до септембра у више наврата поново задуживала продајом ових обвезница по истим условима – иако је у међувремену смањена каматна стопа по којој се држава могла задуживати, приближно за 1 процентни поен. Постоји и „друга страна медаље“ и корист од неповољних каматних стопа, што је могуће определило Министарство финансија за баш овакву стратегију. Наиме, задуживањем по вишој каматној стопи из поменутих трансакција држави доноси приход. У 2019. је наплаћено 4 млрд динара непореских прихода од задуживања путем раније емитованих хартија. Дакле, када се претходно упрости, можемо рећи да се подносе будући већи расходи зарад наплате прихода у овом тренутку. Ако сада сумирамо све описане промене у политици управљања јавним дугом, у 2019. уочавамо две супротстављене тенденције. С једне стране имамо замену скупљих обавеза јефтинијим кредитима с циљем смањења издатака за камате у будућности, по цену њиховог ванредног пораста у овој години (данас се плаћа више да би се сутра платило мање). С друге стране, задуживањем по већој каматној стопи од тржишне, држава је у 2019. остварила непорески приход, али по цену већих издвајања за камате у будућности (наплаћује се данас али се сутра плаћа више). Крајњи ефекат оваквог управљања јавним дугом Србије на буџет у овој и наредним годинама није сасвим јасан, ни концепцијски ни рачунски, због чега сматрамо да је неопходно да Влада објасни нове политике и прикаже конкретне трошкове и користи од претходно описаних и планираних трансакција.

Повећање зарада у државном сектору најзначајнија је промена предвиђена ребалансом, иако ће буџетски ефекти у 2019. бити релативно скромни. Предвиђено је да се за око 460.000 запослених у државном сектору са исплатом увећаних зарада крене већ од децембра 2019. године. Фонд зарада на нивоу Републике ће у 2019. због тога бити за око 2 млрд динара већи него што је првобитно буџетирано, а када посматрамо читаву општу државу (која поред Републике укључује фондове обавезног социјалног осигурања, локални ниво власти и путарска предузећа) трошак је двоструко већи – око 4 млрд динара. Слично као код пензионера, Влада предлаже да се добри буџетски резултати искористе за ванредне исплате, у овом случају онима који раде у државном сектору. За разлику од пензионера, којима се исплаћује једнократна помоћ, запослени у децембру добијају трајно виши ниво зарада. Поред додатног буџетског трошка у 2019. (поменуте 4 млрд динара на нивоу опште државе, односно 2 млрд на нивоу Републике), треба истаћи и да је предложено повећање зарада супротно досадашњој пракси да се зараде за запослене у државном сектору повећавају почетком године, у складу са законом о буџету за ту годину.

Предвиђено повећање зарада знатно је веће од економски оправданог раста плата. Влада планира већи раст зарада него што је то оправдано:

Прво, предложени пораст зарада у државном сектору није једнак за све запослене и креће се у распону од 8% до 15%. На основу ових процената, имајући у виду број и структуру запослених, добија се просечни раст зарада од готово 10% у односу на досадашњи ниво. Оволики раст зарада у државном сектору знатно је изнад привредних могућности: номинални раст БДП-а – који опредељује економске могућности за исплату буџетских зарада – износи 5,5% (збир реалног раста и инфлације).

Друго, фонд зарада у односу на БДП у државном сектору расте већ три године (са 9,1% БДП-а у 2017. години) и достиже 9,6% БДП-а у 2020. години. Ово је супротно Фискалној стратегији за 2020-2022, у којој се Влада обавезала да поменути проценат задржи на нивоу од 9,4% БДП-а, а и одредбама аранжмана са ММФ-ом. Уместо да у трогодишњем периоду зараде прате динамику номиналног БДП-а, већ на првом кораку се то нарушава. Не само да се тиме пробија лимит за фонд зарада (важно упориште за вођење буџетске и економске политике), већ се угрожава кредибилитет Владе и њених стратешких докумената. Очигледно је да, уместо да се фискални простор у већој мери усмерава на јавне инвестиције и растерећење приватног сектора, приоритет Владе остају зараде у државном сектору.

Треће, посредно закључујемо да ће се неки вид (штетне) забране запошљавања задржати и у следећој години. Поново, то је опредељење супротно договору са ММФ-ом и плановима из Фискалне стратегије. Укидање забране запошљавања претпостављало би, наиме, да се предвиди нешто мањи проценат раста зарада од раста БДП-а, како би се одређени простор у буџету сачувао за плате новозапослених а не само за веће плате сада ангажованих. А планира се, како смо описали, управо супротно.

Поразно је што се поново планира секторско и произвољно повећање плата и практично удаљавање од уређеног система зарада у државном сектору. Када се већ (недопустиво) касни са увођењем платних разреда, у овој и следећој години требало је бар започети исправљање крупних недостатака у нереформисаном систему зарада. Ипак, пропушта се још једна прилика за то и систем се, уместо да се коригује, додатно погоршава. Прво, плате се поново повећавају по прешироко постављеним групама запослених (сектори или министарства) а не на основу пажљивијег разврставања запослених и њихових радних места. Тако сви административни радници добијају повећање од 8% (у МУП-у чак 9%) без обзира на то што је одавно познато да постоје велике разлике између зарада за исте административне позиције. Оправдано је било да се, на пример, за администрацију у МУП-у предвиди мањи пораст зарада од остатка администрације (а не већи као што се то предлаже) пошто ови запослени годинама имају израженије повећање плата од својих колега на истим радним местима у другим министарствима. Друго, ионако узак распон између зарада квалификованих и неквалификованих радних места биће додатно сабијен: превисок раст минималне зараде до ког ће доћи у 2020. години (од око 11%) виши је од пораста зарада наставника (9%) или лекара (10%), па ће се, супротно потребама друштва и концепту платних разреда, умањити однос између виших и нижих плата. Превисоки раст минималне зараде доводи у незавиднији положај радна места која захтевају веће образовање, стручност и квалификације и непосредно угрожава неопходну реформу запослености у државном сектору.

Када буџет гледамо из угла његових корисника, навешћемо још промене на два раздела: Владе и Министарства привреде. Није јасно зашто се расходи поменутих раздела мењају, тј. да ли одражавају промену политика (динамичније инвестиције, на пример), лоше планирање у првобитном буџету или је реч о неким другим разлозима. Влада би требало да у образложењу буџета пружи више објашњења о променама апропријација, нарочито када је реч о променама које се мере милијардама динара. Раздео Владе ребалансом добија чак 13 млрд динара више него буџетом за 2019. Највећи скок, нешто преко половине укупног износа, бележи се за Канцеларију за управљање јавним улагањима (накнада штете услед елементарних непогода, за зграде и грађевинске објекте, за пројекте ревитализације истраживања и развоја у јавном сектору). Следе Канцеларија за КиМ и Генерални секретаријат Владе (са по око 2 млрд динара увећања за субвенције за економски развој и за дотације невладиним организацијама). Раздео Министарства привреде смањен је за око 4 млрд динара, првенствено услед мање апропријације за субвенционисање инвестиција (пад за око 2 млрд динара). Није познато о чему је реч, да ли о успореном трошењу средстава за ове субвенције (што нам се чини мало вероватним, с обзиром на то да су стране директне инвестиције веома високе) или, могуће, о пребацивању расхода за следећу годину, како би се створио простор да се сада повећају неки други трошкови.